□ 中国宏观经济研究院 徐 策 中研智库 何 赛
□ 应急投资是构建我国现代化治理体系的重要环节：加强应急投资是提升城市韧性的基础保障；加强应急投资是践行国家总体安全观，提升国家治理体系和治理能力现代化水平的必由之路；应急投资将扩大内需和有效投资相结合，将成为我国未来经济增长的新动能
□ 近年来，我国从中央到地方，从政府到社会均重视应急投资。在政策推动、产业升级和技术引领的共同作用下，我国应急体系建设不断完善，应急投资的基础日益坚实，为公共安全和社会稳定提供了有力的保障
□ 随着全球气候变化、城市化进程加速以及社会对公共安全意识的提升，社会对应急安全的需求将持续增长，为应急投资带来广阔的发展空间和市场潜力。其中，韧性城市将是应急投资重点领域；应急装备技术创新投资未来将机遇不断；应急物资储备体系还将进一步拓展；应急培训及科普具有巨大市场潜力；巨灾保险将成为未来应急投资的重点方向
□ 未来一段时期，应立足全局和长远，加大应急领域投入，补齐现代化治理体系短板，从应急安全体系、制度框架、重大项目工程等方面持续推进应急投资，系统性增强应急安全能力
应急投资是国家安全战略的重要支柱，是保障国家安全、社会稳定和民生福祉的关键领域之一。党的二十大报告指出，“建立大安全大应急框架”“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”。党的二十届三中全会《决定》进一步强调，“完善公共安全治理机制。健全重大突发公共事件处置保障体系”。中共中央、国务院于今年2月印发的《国家突发事件总体应急预案》提出，要完善大安全大应急框架下应急指挥机制，深入推进应急管理体系和能力现代化。未来一段时期，应践行国家总体安全观，推进应急管理体系和能力现代化，持续加强应急投资，将扩大内需与有效投资相结合，不断完善应急产业建设，补齐现代化治理体系短板，为推进韧性城市建设提供坚实基础。
一、应急投资是构建我国现代化治理体系的重要环节
发展是第一要务，安全是头等大事。进入新时代，我国国家安全面临的风险和挑战更为严峻，要按照“建立大安全大应急框架”的要求，建设高效、完善的应急救援体系，为保护人民的生命安全和身体健康，维护社会政治秩序提供坚实保障。其中，应急投资将发挥着基础性作用，主要体现在以下三个方面：
（一）加强应急投资是提升城市韧性的基础保障
高质量推进以人为本的新型城镇化建设，必须将韧性要求融入城市建设中，这既是应对灾害的关键策略，也是实现高质量发展与高水平安全的重要保障。经过几十年的工业化、城镇化快速发展，存量风险和增量风险交织叠加：城市的高层建筑、高架桥、城市地铁、地下管网、危化品生产企业以及储能电站、新能源汽车、氢能等新能源新业态使新型风险隐患不断涌现；全球气候变化导致自然灾害多发频发，以及公共卫生事件不确定性和破坏性增大。这些都对城市应急物资储备、装备技术和服务能力提出了更高要求，迫切需要加大相应的投资，为增强城市韧性提供基础保障。
（二）加强应急投资是践行国家总体安全观，提升国家治理体系和治理能力现代化水平的必由之路
国家总体安全观强调以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，只有切实把保障人民群众生命财产安全放在第一位，全面提高公共安全保障能力，才能为经济发展提供坚实可靠的基础，保障高质量发展行稳致远。作为国家治理现代化的重要组成部分，加强应急能力建设，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。以国家治理现代化为导向，统筹推进应急管理体系变革，需要实现政府与市场互补，引导社会力量深度参与，同时也要通过技术进步驱动应急能力提升，而应急投资则在其中具有不可替代的重要作用。
（三）应急投资将扩大内需和有效投资相结合，将成为我国未来经济增长的新动能
应急产业是一个多行业交叉、服务公共安全的新兴产业，具有覆盖面广、产业链长、带动力强、社会需求大等特点。一方面，应急投资聚焦城市内涝、特殊场景火灾、危化品安全事故等多个重点场景。在政府投资、行业技术改造和个人家庭消费升级等三方面力量驱动下，需求潜力巨大。另一方面，应急投资不仅能够带动装备制造、新材料、能源、通信、电子、医疗等一系列相关行业协同发展，而且还能引发连锁反应，形成庞大的产业集群，有力推动新质生产力发展，带来显著的经济和社会效益。未来，在需求侧牵引和供给侧升级的共同作用下，应急产业对经济增长的拉动作用将愈发显著，成为经济高质量发展的新动能。
二、应急建设日益受到全社会的重视，在政策、产业、技术等方面的基础日益坚实
近年来，我国从中央到地方，从政府到社会均重视应急投资。在政策推动、产业升级和技术引领的共同作用下，我国应急体系建设不断完善，应急投资的基础日益坚实，为公共安全和社会稳定提供了有力的保障。
（一）促进应急投资的制度框架、规划体系和财政支持政策日趋完善
在制度框架方面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》明确了提升基层应急管理能力的目标任务和工作要求，提出一系列改革举措和制度安排，为筑牢安全底板、守牢安全底线提供制度保障。《国家突发事件总体应急预案》提出，建立健全统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系，完善应急预案体系，压实各方责任，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，深入推进应急管理体系和能力现代化。
在规划体系方面，2021年，《“十四五”国家应急体系规划》提出构建应急管理领域“1+2+N”的规划体系，并配套出台《“十四五”国家安全生产规划》《“十四五”国家综合防灾减灾规划》《“十四五”应急救援力量建设规划》《“十四五”应急物资保障规划》《安全应急装备重点领域发展行动计划（2023-2025年）》等多项专项规划，构建起完善的应急规划体系。
在财政支持方面，2019年至2023年，全国财政防灾减灾及应急管理领域一般公共预算支出3.05万亿元(不含2023年增发国债资金），年均增长8.85%，比同期全国一般公共预算支出增幅高5.3个百分点。2023年中央财政增发1万亿元国债资金，支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国自然灾害抵御能力。2025年政府工作报告进一步提出，要用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。
（二）应急产业蓬勃发展，为应急投资潜力释放提供坚实支撑
近年来，我国应急产业快速发展，产业规模不断扩大，形成以京津冀、长三角、珠三角为核心，随州、十堰等特色区域为补充的产业集群网络。2024年应急产业市场规模已达2.4万亿元，预计到2025年将超过2.8万亿元。其中，应急装备产业发展较为突出，2024年产业规模突破9200亿元，近3年年均增速保持在10%左右。应急产业整体呈现“国企主导、民企细分突破”的格局，培育出众多技术先进、服务能力突出的企业，新兴际华、中国安能、中国消防、中集天达、三一重工（600031）、徐工机械（000425）、云洲智能、深之蓝等是其中的领军企业。同时，我国应急产品还凭借性价比优势加速出海。2024年，东南亚地区采购中国应急通信设备的规模增长52%。
（三）应急救援技术创新不断，催生新装备、新模式
一是人工智能正与应急产业深度融合。例如，中国联通基于元景大模型推出智慧应急应用体系，依托“三维数字孪生+AI仿真推演”技术，实现全灾种、多场景风险智能监测与精准预警，进一步提升协同调度效率。
二是新型应急救援装备大规模出现。无人机、应急救援机器人、机器狗等新型救援装备作为传统救援手段的补充，深入到传统救援方式难以触及的领域。例如，在2024年重庆山火事件中，无人机群实现了“火情监测—物资投送—余火清理”全流程自动化，有效提升了火情控制效果。
三是航空救援装备正成为关键力量。目前全国统一部署的大中型救援直升机数量已增加至140余架，基本实现2小时内到达灾害事故地域。开展航空应急救援业务的省份已增加至23个，计划到2025年底将达到25个。
四是细分场景应用催生专用装备发展。随着城镇化不断深入发展，各种新型应急救援场景不断涌现，对特殊应急救援装备需求日益增长。例如，徐工集团DG101登高平台消防车刷新了亚洲登高平台消防车最高米数纪录，专门用于应对城市高层建筑火灾。
三、应急投资未来发展空间广阔，市场潜力巨大
随着全球气候变化、城市化进程加速以及社会对公共安全意识的提升，社会对应急安全的需求将持续增长，为应急投资带来广阔的发展空间和市场潜力。
（一）韧性城市将是应急投资重点领域
2024年11月发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，明确提出到2030年推动建成一批高水平韧性城市。建设韧性城市需要更新基础设施建设，既包括“平急两用”设施建设，也包括完善供水、电力、网络等城市生命线系统，还需要对市政基础设施进行智能化改造，将带动大量投资。世界银行报告预计，全球城市基础设施投资将从2020年的约4万亿美元增长到2030年的6万亿美元，其中约40%的投资将专注于韧性城市建设。据机构预测，未来5年“平急两用”公共基础设施将拉动1.95万亿元投资，平均每年带动的投资金额为3902亿元，相当于2023年固定资产投资总额的0.5%。
（二）应急装备技术创新投资未来将机遇不断
近年来频发的自然灾害和新型风险隐患，大幅度增加对先进监测预警技术、应急通信技术、救援装备等技术装备需求。与此同时，5G、物联网、人工智能、机器人等新技术走向实用化，也为应急装备更新提供了新技术方向和发展机遇。例如，城市智能监测系统能够实现对风险的早期感知、识别和预警，将使应急救援从被动解决风险转变为主动防控，对韧性城市建设具有重要意义。例如，合肥市通过城市生命线安全工程实现燃气、供水管网的实时监测与智能预警，风险排查效率提升70%，事故发生率下降60%。国际数据公司（IDC）最新报告显示，2024年，中国智慧城市ICT市场投资规模为9397亿元，预计到2028年将增长至1.23万亿元。相关的传感器、数据传输设备以及数据分析平台将成为未来投资重点。此外，应急通信产业由于在应对灾害应急、公共安全和国家安全等方面挑战时，可确保紧急情况信息传递的生命线，近年来也愈发受到重视。在技术创新和政策支持下，卫星通信和无人机应用等应急数据传输方式正加快发展，预计到2029年，我国应急通信行业市场规模将突破1.6万亿元，2024年至2029年的年均复合增长率约为11.1%。
（三）应急物资储备体系还将进一步拓展
《国家防灾减灾救灾委员会办公室关于进一步加强应急抢险救灾物资保障体系和能力建设的指导意见》明确，到2030年前，力争实现多灾易灾地区乡镇级储备库（点）全覆盖，鼓励加快、加大新质生产力投入力度，引入现代仓储物流技术和设备，加快储备库设施改造和设备升级。北京、山东、江苏等多地政府对应急物资储备体系建设作出相应规划。此外，家庭应急物资保障也日益受到重视，应急管理部发布了《家庭应急物资储备指导目录》，建议居民在家中储备应急食品、生活物品、应急工具、应急药品及医用品、重要资料等5类应急物资。虽然2024年我国家用应急产品市场规模已达到约140亿元，但配备率不到5%，与欧美发达国家平均50%的配备率存在较大差距，其中相当一部分居民对家用应急物资储备的认知不足。按照我国4.9亿户家庭测算，未来我国家用应急产品市场规模将有望达到1000亿元，具有巨大的增长潜力。
（四）应急培训及科普具有巨大市场空间
近年来，公众对自身安全和生活质量的关注度不断提升，也逐步意识到应急知识和技能的重要性。《“十四五”国家应急体系规划》中提出，要推动将安全素质教育纳入国民教育体系，建设面向公众的应急救护培训体系。中研普华研究院发布的《2023-2028年中国安全培训行业市场发展现状调研及投资前景预测研究报告》显示，2024年至2030年间，我国安全培训市场的年复合增长率预计将达到10.3%，到2030年市场规模将突破650亿元。其中VR技术及线上教学将被广泛应用于应急培训和情景体验。
（五）巨灾保险将成为未来应急投资的重点方向
巨灾保险有助于将政府的部分自然灾害应急管理职责向市场转移，发挥市场配置资源的基础性作用。国务院印发的《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（即保险“新国十条”）提出，要丰富巨灾保险保障形式，坚持政府推动、市场运作原则，探索建立多渠道多层次巨灾保险保障机制。2014年至2023年10年间，我国地方巨灾试点保费的年均复合增速超过40%，保费规模已达到10亿元。2024年1月至8月，巨灾保险共同体为全国4283万户次居民提供了约9万亿元的巨灾风险保障，展现了巨灾保险稳定灾区经济的重要作用。但总体而言，我国巨灾保险尚处于发展初期，与西方发达国家相比差距明显。2024年上半年，全球自然灾害经济损失约1200亿美元，其中保险赔付达600亿美元，占比50%，并且海外保险市场还引入巨灾债券等新型风险转移机制，为保险业对冲风险。目前我国的保险赔付占自然灾害经济损失的比例仅为10%，仍有很大的提升空间。
四、立足全局和长远加大应急领域投入，补齐现代化治理体系短板
为进一步补齐现代化治理体系短板，需要从应急安全体系、制度框架、重大项目工程等方面持续推进应急投资，系统性增强应急安全能力。
（一）进一步加强和完善应急安全体系建设
一是进一步完善全灾种应急预案，重点补充极端天气、新型公共安全事件等场景预案，建立新型应急安全应对能力。
二是强化应急救援力量整合，构建“国家队+专业队+社会队”协同体系，加强救援队伍装备配置，建立社会应急力量备案和调用机制。
三是打造国家级安全应急产业示范基地，培育龙头企业与专精特新企业，形成覆盖装备制造、材料、通信等领域的全产业链集群。
四是聚焦地震、矿山、危化品等场景的监测预警与救援装备研发，突破传感器、物联网、人工智能等“卡脖子”技术，推动装备向智能化、无人化升级。
五是加强互联网突发应急安全事件信息传播渠道建设，健全突发事件网上舆论引导机制，利用网络平台高效传播防灾救灾信息。
（二）完善应急安全制度框架
一是优化应急指挥体制机制，建立大安全大应急框架下的统一指挥体系，打破部门条块分割，实现监测预警、应急响应、资源调度等环节扁平化管理。
二是健全法规与责任体系，明确党政领导、行业部门、企业主体责任边界，实施安全生产分级分类管理和严重失信名单制度。
三是创新社会共治机制，建立政府、企业、保险联动模式，推行安全生产责任险全覆盖，鼓励企业设立安全风险基金。
四是构建“政产学研用”协同创新机制，设立重大科技专项，鼓励高校开设应急管理专业，将安全应急装备纳入首台（套）保险补偿，鼓励地方政府采购创新产品，推动应急技术科研成果转化。
五是进一步完善巨灾保险相关制度，探索“政府 + 保险 + 社会资本”共担模式，完善巨灾保险补贴政策，试点巨灾债券。
（三）推进重大项目工程建设
一是推进城市“平急两用”工程建设，重点推进城市防洪排涝设施升级、森林火灾阻隔带建设、地质灾害隐患点治理，以及地震易发区房屋加固工程，配套建设应急避难场所。
二是构建智慧应急平台，建设全域风险监测“一张网”，整合气象、水文、交通等10类实时数据，开发AI预警模型和三维灾情推演系统；推广“5G+无人机”现场指挥应用。
三是强化应急救灾物资储备，建设国家应急物资储备仓库，实施“一县一物资储备库、一镇一消防站、一村一应急点”工程；配置卫星电话、应急电源等“断电断网”场景保障设备。
四是加强科技支撑能力建设，设立应急科技专项基金，重点突破危化品泄漏快速处置、高层建筑火灾救援等技术瓶颈；建设协同创新平台，推动救援机器人等新型应急救援装备产业化。
五是进一步完善应急救援中心建设，配套建设应急物资储备基地和航空救援枢纽。
六是建设应急产业园区资深的配资知识网，培育数字安防、医疗急救物资等产业集群。
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